郴州市实施《土地管理法》和《基本农田保护条例》情况检查工作方案

    为认真贯彻落实党的十六届三中全会、中央经济工作会议和农村工作会议、国务院农业和粮食工作会议精神，根据国务院和省里的统一部署，决定对全市实施《土地管理法》和《基本农田保护条例》情况进行一次全面检查。为此，特制定本方案。
一、检查的目的
    通过检查，一是了解和掌握当前全市土地管理的基本情况，发现和分析土地管理法律法规实施中出观的新情况、新问题，促进土地管理工作为国民经济和社会可持续发展服务，并为修改土地管理和基本农田保护法律法规提供依据；二是全面掌握全市基本农田利用状况、耕地动态变化情况、基本农田保护指标分解与登记统计及各种制度落实情况，促进基本农田保护基础性工作的巩固和加强，消除薄弱环节，督促解决当前基本农田保护工作中存在的突出问题，依法查处违法占用基本农田的行为，进一步强化基本农田保护意识，建立和完善各项管理制度，促进基本农田保护工作的全；面落实，确保粮食安全。
二、检查的重点与方法
(一)检查重点
    根据我市实际情况，本次检查的重点是基本农田保护工作情：，主要有三个方面：一是基本农田保护法律制度的执行情况;二是目前基本农田保护的实际状况和质量水平；三是对重大违法案：的查处情况。具体包括以下几项：
    1、基本农田保护基础性工作情况
    (1)根据《郴州市人民政府办公室关于印发(郴州市土地利用总体规划(1997—2010年))的通知》(郴政办发[2000]7号)规定的基本农田控制指标，检查各地是否将分解指标落实到图斑、地块，面积和区位是否符合规划要求3
    (2)县(市、区)、乡(镇)、村、组和农户是否逐级签订基本农田保护责任书；
    (3)实地与图件、台帐与报表、基准数据与变更情况是否准确，档案资料是否齐备；
    (4)是否按要求设立基本农田保护标牌，是否及时维修和翻新。
    2、基本农田利用现状和变化情况
    (1)基本农田的利用现状：县(市、区)、乡(镇)、村各级行政区域内土地总面积和分类面积，耕地面积(其中基本农田面积)是否准确；
    (2)基本农田调整与补划：在基本农田划定后因土地利用总规划的调整发生的变更，是否按法定程序进行调整和补划，调整补划后是否按要求从图上、帐上、表上和地块调整补划到位，补划的质量是否符合要求，是否报上级主管部门审批或备案；
    (3)违法占用基本农田情况：从基本农田划定后发生的违法占用行为，是否按法定程序作出了处罚，对所占基本农田是否进行了调整、补划或退耕处理；
    (4)根据地籍变更调查，对退耕还林、农业结构调整涉及的基本农田，是否落实到地块、图上、台帐、综合报表及农户，数据是否准确；
    (5)对违反炙土地管理法》、《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》(国发明电[2004]1号)和国土资发[2003]388号文件的规定，擅自占用基本农田进行植树、挖鱼塘、发展畜牧养殖业及进行生态环境建设的，在没有依法处理之前，是否进行了地籍变更和登入了统计台帐及综合年报。
(二)检查方法与步骤
    1、组织领导
    成立郴州市实施《土地管理法》和《基本农田保护条例》情况检查工作领导小组(以下简称检查工作领导小组)，由副市长雷渊利任组长，许立程、谢景庭、吴样样、李德金同志任副组长，雷纯勇、郭讳东、樊忠达、邵昌葵、徐哨军、黄子明、张荣亮、徐卫东等同志为成员。领导小组下设办公室，负责有关具体工作的组织协调，由张荣亮同志兼任办公室主任，徐卫东同志兼任常务副主任，袁向太同志任副主任，雷挺、文端芳、文德生、范翱斌、何红军同志为成员。办公地点设在市国土资源局。
    2、工作步骤
    采取自上而下统一部署，自下而上汇总情况，自上而下抽查的方法组织检查工作，重点抓好县(市、区)、乡(镇)、村自查工作。大体分为四个阶段：
    (1)宣传发动阶段(4月20日至5月20日)。成立检查工作领导小组，召开工作会议，统一部署检查工作。各县(市、区)成立相应的领导小组及工作机构，制定工作方案，对检查工作进行动员部署井开展广泛宣传。
    (2)自查自纠阶段(5月21日至6月10日)。各县(市、区)开展自查自纠工作。认真填写统计表格，逐级汇总有关数据和情况；对检查中发现的问题要及时纠正；对发现的违法违规用地行为要依法处理。各县(市、区)要对重点地区进行抽查。市人大环资委、市国土资源和农业行政主管部门将组织联合督查组对部分乡(镇)、村进行实地督查，及时发现和帮助解决工作中的问题。
    各县(市、区)要在6月20日前将检查工作进展情况书面报市检查工作领导小组办公室，以便及时掌握情况和研究采取整改措施。
    (3)整改阶段(6月11日至6月30日)。各地针对发现的问题和工作中的薄弱环节制定具体的整改措施，对重大违法案件和问题进行处理，同时，完善有关政策性措施和规章制度。市检查工作领导小组将于6月下旬组织对各县(市、区)的整改和建章建制情况进行检查。届时，除听取各县(市、区)政府及其有关部门的情况汇报和查看现场外，还将听取各县(市、区)人大常委会的检查情况汇报。市检查组到各县(市、区)检查的具体时间和安排另行通知。
    (4)迎接省检和国捡阶段(7月至12月)。各县(市、区)在自查整改工作全面完成后，对检查工作进行全面的总结和汇总，并将工作总．结和汇总数据于7月10日前分别上报市检查工作领导小组办公室、市人大环资委、市国土资源局和市农业局。 同时，根据市检查工作领导小组的统一安排，做好迎省检、国检工作。
三、工作要求
    (一)统一思想，增强责任感
    对《土地管理法》和《基本农田保护条例》实施情况进行检查是贯彻落实中央有关会议精神，按照国务院领导的要求作出的工作部署，是实行最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全的一项重要措施。各地要认真学习领会中央关于加强耕地保护，保证国家粮食安全的一系列重要指示和文件精神，充分认识这次检查的重要性和必要性。各级各有关部门对这．项工作要高度重视，切实增强责任感。主要领导要负总责，亲自抓。要集中力量，抽调一批业务熟练、作风严谨的同志参加检查工作，做到责任、任务、人员和经费落实到位。
    (二)充分发动群众，接受社会监督
    加强土地管理，保护基本农田是确保国家粮食安全的重要措施，涉及千家万户，关系到广大农民群众的切身利益。要充分发动群众，依靠当地农民群众和基层组织开展各项检查工作。各地要把这次检查的内容、时间和步骤向社会公开。乡(镇)填报的统计报表要有有关村、组的签字。县以上国土资源部门和农业行政主管部门在检查期间要设立举报电话。督查工作要深入群众，广泛听取各方面的意见。
    (三)扎实工作，务求实效
    这次检查的主要目的是摸清情况，发现并解决问题。各县(市、区)在检查工作中要深入实际，注重实效，掌握实情，真正做到把情况摸清，数据填实，问题处理到位，绝不能走过场。检查要采取实地检查、查看资料与听取汇报相结合的方式。查看资料包括土地利用总体规划图、基本农田保护区划定工作档案、建设用地批准文件、修改土地利用总体规划批准文件等。根据土地利用总体规划和基本农田档案实地随机抽查基本农田保护地块，核实统计数据。对检查工作要逐级进行督查。市国土资源与农业行政主管部门在督查的基础上，对各地的工作部署、自查和整改等阶段工作情况进行通报。
    (四)依法行政，坚决纠正问题和查处违法行为
    这次基本农田保护检查工作取得成效的重要标准是土地管理和基本农田保护中存在的突出问题得到解决；违法批准、违法占用和破坏基本农田的行为得到纠正和查处。各地在检查工作中要从严要求，严格执法，防止出现对检查出来的问题重检查、轻纠正，对违法行为只查处事、不查处人的现象。对土地市场治’理整顿中已经处理过的问题，要如实填报；对检查中又发现的违法占用基本农田的行为，要严格依照有关法律法规严肃处理；对重大典型违法案件，要公开调查、公开曝光，依法追究有关责任人的法律责任，以起到震慑教育作用。

在全市基本农田保护检查工作会议上的讲话

市基本农田检查工作领导小组办公室主任 张荣亮

(2004年5月26日)

同志们：
    这次全市基本农田保护检查工作会议是经请示市政府领导同意，由市国土资源局和市农业局联合召开的。参加这次会议的有全市基本农田检查工作领导小组办公室的成员与各县（市、区）国土资源局和农业局负责基本农田保护工作的领导、相关业务股室的股长及统计工作人员。在全国开展基本农田保护大检查是国务院为落实科学的发展观，实施宏观调控，严格土地管理，保护和提高粮食生产能力而推行的一项重要措施。今年２月份，国土资源部和农业部联合制定并印发了《全国基本农田保护检查工作方案》，在全国启动了基本农田保护检查工作。４月份，省政府授权省国土资源厅和省农业厅就全省的基本农田检查工作进行了全面部署。市国土资源局和市农业局根据各自的职责和任务对此项工作分别在本系统内进行了具体安排。所以，应该说，我市的基本农田保护检查工作早已启动。今天这个会议就是在已有的工作基础上，对全市的基本农田保护检查工作进行更全面的部署和更系统的安排，整合国土资源和农业两个部门的力量，精心组织，协调行动,以期取得预期效果。刚才，市基本农田保护检查工作领导小组办公室副主任袁向太同志宣读了《郴州市实施〈土地管理法〉和〈基本农田保护条例＞情况检查工作方案〉,等会，常务副主任徐卫东同志还要作重要讲话。这里，我主要根据全省基本农田保护检查工作会议精神先讲几点意见。
一、以全新的思维看待基本农田保护工作检查——认识要有高度
    这次基本农田保护工作检查是新修订的《土地管理法》和《基本农田保护条例》实施以来的第一次检查。党中央、国务院之所以采取这一不同以往的战略举措,是具有深刻的历史背景的：
    （一）我国粮食生产遇到了前所未有的历史难题。我国是世界上人口最多的国家，要解决粮食问题十分不易。过去，曾有人提出“谁来养活中国人的问题”，虽然随着农业科技的发展，这一问题曾一度缓解，但没有从根本上解决，粮食生产不足一直是我国潜在的威胁。因此，粮食安全始终是我国社会经济发展中的首要战略问题。近年来，从事粮食生产的农民收益下降，粮食生产总量连年减产。据统计，我国粮食年产量在1998年达到5.1亿吨的历史最高水平后，开始逐年减产。2003年的粮食总产只有4.42亿吨，与1998年相比，已下降了13.7%。到2010年，人均粮食需求量420公斤，全国粮食总需求量约5.9亿吨；2030年人均需求量440公斤，全国粮食总需求量7亿吨。目前，国际粮食供应能力每年仅2亿吨左右，即使是把国际上所有的贸易粮都买进来，也解决不了一半中国人的粮食问题。
    （二）我国耕地锐减的势头没有得到根本的遏制。据统计，我国耕地面积已从1996年的19.51亿亩减少到2002年的18.89亿亩。仅2003年，全国耕地净减少量为3806.1万亩。这意味着，我国耕地面积由2002年年末的18.89亿亩下降到2003年年末的18.51亿亩，人均耕地由1.47亩降为1.43亩。而我国正处于工业化的中后期，城市化率已经达到30%，工业结构仍然以重工业为主体。根据发达国家的经验，这一阶段是城市化发展的高峰期，建设用地的刚性需求呈上升趋势，加上灾毁、农业结构调整和生态退耕，每年仍然要减少很多耕地。
    （三）我国耕地保护目标的实现遇到严峻挑战。通常来讲，我国耕地保护有两个目标，即“总量平衡”和“占补平衡”。从2003年全国耕地的变化情况来分析，当年全国净减少耕地3806.1万亩，其中，建设占用耕地343.7万亩；灾毁耕地75.6万亩；生态退耕3356万亩；因农业结构调整减少耕地497万亩。从现行政策来看，除了建设占用耕地和灾毁耕地有确定的补充责任者外，其他原因减少的耕地并没有落实补充责任，因而“总量平衡”事实上是不存在的。“占补平衡”虽然列入了各级政府及其国土资源部门的工作目标体系，但按照《土地管理法》“占多少，补多少”的原则和“质量相当”的要求，在实现目标的过程中仍然存在许多问题。从数量上看，各地都完成了占补平衡的目标，但由于“占优补劣”、“占田补土”等现象普遍存在，质量平衡和结构平衡实际上没有完成。而由于质量和结构的不平衡，导致土地生产力和粮食生产能力下降，最终对国家粮食安全造成威胁。
    这些问题引起了党中央、国务院的高度重视。党的十六届三中全会《决定》明确指出：实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，并要求对基本农田实行特殊保护。今年3月份以来，为抓好粮食生产，中央采取了一系列的政策措施。针对一些地方占用基本农田植树造林、挖塘养鱼等行为，胡锦涛总书记明确批示“此事三令五申，一些地方仍我行我素。必须采取坚决措施，迅速制止。否则，粮食安全将是一句空话。”温家宝总理也指出：“要根据《基本农田保护条例》，立即作出规定，禁止占用基本农田种树、挖鱼塘，违反规定的要予以纠正。国土资源部、农业部要就此问题进行专项检查。”
为落实胡总书记和温总理的指示，国务院在短短的几个月内连续下发了四个通知，要求切实解决基本农田保护工作中的突出问题。可以看出，基本农田保护工作检查不是一项一般性的专项工作检查，它是党中央、国务院从保证我国粮食安全和经济社会可持续发展的大局和国家长治久安的角度做出的重要部署；是保证和提高粮食综合生产能力，落实最严格的耕地保护制度，确保国家粮食安全的一项重要举措；是国家加强对国民经济宏观调控的一项重要措施。
二、以科学的计划来部署基本农田保护工作检查——目标要有深度
    从已经展开的基本农田保护自查工作的情况看，不少地方反映，我市的基本农田保护工作存在很多问题，这些问题有些是一般性的，有的带有特殊性。因此，我市的基本农田保护工作检查，既要认真贯彻执行中央和省里的部署，又要尊重市情，根据情况决定对策。市基本农田保护检查工作领导小组对这次检查工作提出了“高规格、强力度、好效果”的总体要求。为确保这次检查工作强有力的领导，市里成立了以副市长雷渊利同志为组长、相关部门的主要领导为成员的领导小组；为了加强这次检查工作的力度，市基本农田保护检查工作领导小组积极争取市人大的支持，把全市的基本农田保护纳入了市人大执法检查的内容，使我市基本农田保护的工作检查和执法检查得以同步开展，并轨运行；为取得检查工作的预期效果，市国土资源局、市农业局会同市人大环资委，通过认真研究制定并下发了检查的工作方案。各县（市、区）要根据市里提出的总体要求，科学谋划、全面部署本区域的基本农田保护检查工作。工作的全过程应把握以下要点：
    一要把握全市检查工作的总体安排。全市的基本农田保护检查工作大体分四个阶段。第一个阶段即宣传发动阶段的工作已基本完成，剩下的是自查自纠、整改和迎接省检及国检三个阶段。对县一级来说，检查工作的主要任务是自查自纠，这项工作只安排了20来天时间，可以说是任务逼人。
各地要对这一阶段的任务进行认真分解，着重研究方法和效率，善于用短时间解决大问题。
    二要把握这次检查工作的主要任务。这次检查工作的主要任务概括起来就是五句话：一是摸清底数；二是纠正问题；三是查处违法；四是完善制度；五是迎接省检和国检。
    摸清底数就是要掌握当前基本农田利用状况和变化情况，促进基本农田基础性工作的落实，确保基本农田落实到图上、村组、地块和农户。
    纠正问题就是要通过检查，发现基本农田保护和管理中存在的突出问题并督促纠正违法违规行为，抓管理中的薄弱环节和堵塞漏洞。这里需要指出的是，虽然国家对涉及到基本农田的问题处理起来很严格，但这次检查的目的主要是发现问题，分析原因，规范管理。同时，有些问题的成因是很复杂的，有基础工作不实的原因，有政策疏漏的原因，也有客观条件限制的原因。不管什么原因，只要是实事求是，说得明白，上面在研究政策界线和处理意见时是会区别对待的。所以要打消怕处理的顾虑。如果因为害怕处理就掩饰问题、包庇违法，那就真要出问题了。
    查处违法就是要对检查中发现的违法批准、违法占用和破坏基本农田的行为进行依法查处，制止乱占滥用基本农田的行为。
完善制度就是针对检查中发现的薄弱环节和突出问题，制定整改措施，建立和完善各项管理制度，加强基本农田保护和建设，推动基本农田保护工作的全面开展。
    迎接国检和省检就是要求各地在自查自纠的基础上抓紧进行整改，夯实基础，完善制度，以迎接省里和国家的检查验收。
    三是要把握检查工作的基本方法。检查工作的基本方法主要是成立机构，制定方案，落实经费，督促检查。考虑到这次检查工作的具体任务主要在基层，领导力量一定要加强，领导小组组长应由政府的主要领导或主管领导担任；检查方案要有针对性，切实可行；经费安排要积极争取政府的支持，从本级财政中列支，同时，省、市也争取在“两费”中给予一定的安排；督促检查主要是为了推动工作，各地要根据自己的实际，抓出特色。
三、以严格的要求来推动基本农田保护工作检查——措施要有力度
    （一）高度重视，广泛宣传。完成好这次检查工作的前题是要在思想上引起高度重视。首先是我们自身重视，要把做什么、怎么做，以及目标和要求在自己搞清楚的前题下，向党委、政府汇报，争取领导的重视和支持。检查工作能否取得实效，取决于各地的重视程度和工作的扎实程度。领导小组要善于取得党委和政府的支持，紧紧依靠基层组织和有关部门。国土资源和农业部门要充分发挥自身的主观能动性，在提高认识、明确任务和要求的基础上，切实做到责任、任务、人员和经费“四落实”。同时，由于保护基本农田关系到广大人民群众的切身利益，因此，要在已有的基础上采取多种形式，加大宣传力度，广泛发动群众，充分依靠群众，发挥群众的监督作用。
    （二）严密组织，认真负责。各地要进一步加强基本农田基础性工作，完善有关基础资料。要检查基本农田是否落实到图上、地块、村组和农户，面积和区位是否符合规划要求，数据是否准确。原划定工作没有按图斑登记造册的，要以村为单位按图斑进行登记造册。对基本农田划定资料要进行全面清理，对依法按规定进行了调整补划的或资料已经陈旧、破损的，要进行全面更新。要做好基本农田保护基础资料的整理归档工作，县（市、区）国土资源局和乡（镇）国土资源所要建立基本农田划定的全套档案。要落实基本农田保护牌的管护工作，各地应在交通沿线、城市和村庄、集镇周边集中连片的基本农田保护区明显位置树立标准较高的基本农田保护牌，对原有的标牌要进行全面的维修和翻新。要建立基本农田保护标志的管护机制，明确专人，落实管护责任。要强化基本农田保护的责任链，新一轮基本农田责任书不仅要签到乡，而且要签到村组。还没有签订的，要抓紧签订。这些基础性工作要在6月10日前全面完成。
    这次检查工作任务重，要求高。不仅有大量的基础性工作要做，而且对发现的问题处理起来也将十分不易，各地要严格掌握和执行法律法规及政策。要搞好日常工作中的职责分工，市国土资源局和市农业局主要侧重对检查工作进行业务指导和有关数据的汇总分析。具体工作主要在县（市、区）。各地要精心组织，工作必须考虑周全，对各个环节的工作要有周到安排，对可能出现的问题要有应对之策。
    数据统计工作是检查工作的关键环节，各地必须高度重视。要采取自查上报与上级审核相结合、查阅档案资料与实地核验相结合的办法，避免漏报、虚报和瞒报，保证数据的客观、真实与准确。
    （三）从严要求，务求实效。从时间安排上，我市的检查工作已经进入自查自纠阶段，自查自纠就是要边查边纠。当前应主要纠正三个方面的问题：一是在基本农田保护区调整划定中没有按照土利用总体规划将基本农田落实到地块的，要抓紧落实好；二是保护标志未建立或未按标准建立的要抓紧建立好；三是没有签订责任书的要抓紧签订好。同时，要按照国务院国发明电1号、国办发明电20号文件的有关要求，坚决制止在基本农田上进行种树、挖鱼塘等行为，停止涉及基本农田的各类规划调整行为，禁止实行基本农田易地代保，对违法违规占用和破坏的基本农田落实恢复耕种措施。6月底，市检查工作领导小组将组织对各县（市、区）的工作进行专项检查，并对检查情况进行通报，对检查中发现的问题要分门别类进行处理。
    （四）加强协调，密切配合。首先，这次检查要与下一步土地市场治理整顿工作很好地衔接，要把基本农田保护检查作为深化土地市场治理整顿的核心内容。其次，这次检查工作还要与各级人大组织的基本农田保护执法检查很好地衔接，使内容和力量得到有效整合，强化力度，推进深度。再次，作为具体负责基本农田检查日常工作的两个部门，我们也要很好的衔接，要在检查工作中做到有分有合，加强沟通，协调配合，团结协作。
    同志们，作为国务院部署的基本农田保护工作大检查的一个组成部分，我市的基本农田保护检查工作已进入实质性攻坚阶段。这次检查是强化基本农田保护工作职能的绝好机遇，是取得基本农田工作绩效的绝好机遇，也是建立基本农田保护新机制的绝好机遇。让我们树立信心，乘势而上，共创基本农田保护工作的新局面。

在全市基本农田保护检查工作会议上的讲话

郴州市农业局调研员 徐卫东

2004年5月26日

同志们：
    这次会议是在党中央、国务院高度重视耕地保护和粮食生产，全市上下全面贯彻落实中央1号文件和省委、省政府4月29日全省粮食生产电视电话会议精神，市委、市政府4月15日全市农业和粮食工作会议精神，狠抓粮食生产的紧要时刻召开的一次重要会议。刚才，市国土局张副局长作了重要讲话，对我市基本农田保护检查工作作了全面的安排和部署。下面我代表农业部门强调以下叁点意见。
一、统一思想，提高认识
    这次全国基本农田保护检查工作，是贯彻国务院农业粮食工作会议、中央经济工作会议和农村工作会议精神，具体落实中央1号文件和国务院两次明传电报要求的重大行动。各县(市、区)农业部门和今天参加会议的同志都要从以下两个方面深刻领会这次基本农田保护检查工作的背景和意义。一是这次基本农田保护检查是在近几年我国粮食综合生产能力受到较大影响，可能进一步危及国家粮食生产安全情况下组织开展的。根据专家测算，近五年来我国粮食生产能力下降了300至500亿公斤，而粮食需求量则以每年1％的速度刚性增长。2003年的产需缺口达1100亿斤，我市的粮食播种面积、总产由2002年的504万亩、38.8亿斤减少到2003年的501万亩、38.0亿斤，粮食生产形势不容乐观。党中央、国务院未雨绸缪，及时出台了一系列发展粮食生．产和加强耕地保护的政策措施。认真抓好这次检查，就是落实中央的有关政策，切实加强基本农田保护，坚决遏制基本农田数量减少和质量下降的措施之一。二是这次检查是针对某些地方，近几年来非法违规占用和破坏基本农田问题较为突出的情况开展的。据了解，这些年来我市耕地保护工作得到加强，但违规占用耕地的现象仍然存在，有的地方还相当严重，有的占用耕地造林，甚至在基本农田区内建用村林基地；有的占用耕地搞苗圃建设；有的在基本农田保护区内挖塘养鱼；还有的在耕地上开矿、办厂、占用耕地堆放废矿石、煤渣等；局部地区因大量开矿，部分基本农田被重金属污染。这些问题如任其蔓延，后果不堪设想。因此，借这次检查的东风，严格按照国务院提出的基本农田“五个不准”[不准占用基本农田进行植树造林、发展果业和搞林粮问作以及超标准建设农田林网；不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼，建设用于畜合养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动；不准违法占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设；不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围；不准非农建设项目占用基本农田(除法律规定的国家重点建设项目以外)。1的要求坚决制止乱占、损毁、破坏耕地的行为。
二、高度重视，迎难而上
    这次基本农田保护检查工作是否取得成效的重要标志是基本农田保护中存在的突出问题是否得到解决，违法审批、违法占用和破坏基本农田行为是否得到纠正和查处，农业部门是否准确、全面地掌握了本地耕地，特别是基本农田的分布面积、质量状况等。所以这次检查是有难度，至少有这样四个方面：一是某些地方耕地保护意识不强，对基本农田保护工作不重视，急功近利，违法违规占用基本农田现象比较严重。二是占用或破坏基本农田的行为复杂，客观上给检查工作带来难度。我已列举的那些占用或破坏基本农田的现象，其中的原因较复杂，要逐个剖析、解决，甚至消除这些现象，有一定的难度。三是检查工作肯定会遇到种种阻力。按照党中央、国务院和国土资源部、农业部以及省国土资源厅、农业厅的要求，这次检查就是要发现、纠正和处理问题，对问题突出的，还要进一步追究责任，作出处理。因此，在实际工作中，我们将不可避免地会遇到各种各样的阻力和干扰，对这一点同志们务必要有足够的认识。四是基础工作薄弱。由于多方面的原因，我市县(市、区)农业部门依法主动参与基本农田保护工作的力度不大，工作衔接不紧、程序不清，再加上人员变动频繁和缺乏工作经费，目前大多数县(市、区)农业局没有建立完整的基本农田保护档案，对本县(市、区)基本农田的面积、分布、占用、审批以及耕地“占补平衡”等具体情况，底子不是很清楚。
    对这些困难，同志们必须有充分的思想准备，在制定检查方案、开展具体工作的过程中，要紧密联系当地实际，认真分析检查中可能遇到的各种情况，周密部署，精心安排好检查工作，确保检查工作圆满成功。
三、加强领导，通力合作
    基本农田保护检查工作是一项政策性强、涉及面广、技术要求高的国土资源管理和农业基础工作，切实抓好这项工作，利在当代，功载千秋。为此，各县(市、区)农业部门要严格按照《工作方案》的要求，切实负起责任，多国土资源部门密切配合好，积极争取党委、政府的支持，落实好人员、资金、责任和任务，以确保检查工作的顺利开展；要积极主动地全程参与检查，及时掌握工作动态情况，研究检查过程中遇到的各种问题；要层层建立责任制并强化督查落实，同时要充分发动和依靠群众积极参与。
    同志们，这次检查工作既是贯彻党中央、国务院、省委、省政府关于切实加强耕地保护的重大工作部署，也是依法加强我市耕地保护，稳定提高粮食综合生产能力，确保粮食安全的具体行动。我们必须以高度的责任心和神圣的责任感，周密安排、精心组织，切实把这次基本农田保护检查工作做实做好，抓出成效。

谢谢大家!

贯彻实施《土地管理法》和《基本农田保护条例》情况的汇报

郴州市人民政府
（2004年8月7日）

检查组各位领导：
首先，我代表市政府对各位领导莅临我市检查指导工作表示热烈的欢迎！
新《土地管理法》和《基本农田保护条例》实施以来，我们进一步强化耕地保护国策意识，坚持“在开发中保护，在保护中开发”的方针，严格执行土地利用总体规划，实施土地用途管制，对基本农田实行特殊保护，有力地保护了全市365万亩基本农田，保护率稳定在100%，连续五年实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，连续三年被省政府评为“耕地保护先进单位”，2001年，临武县被国土资源部和农业部授予“全国基本农田保护先进单位”荣誉称号。现将有关工作开展情况汇报如下：
一、基本概况
郴州市位于湖南省东南部，东界江西赣州，南邻广东韶关、清远，西接永州，北交衡阳、株洲。全市辖8县、1市、2区，258个乡（镇、街道办事处）。总人口458.24万人，土地总面积1931732.8公顷，人口密度为237人/平方公里。截止到2004年6月，全市农用地1735404.8公顷，占土地总面积的90.0%。其中，耕地274606.85公顷，占土地总面积的14%；建设用地97229.99公顷，占土地总面积的5.1%；未利用地99098.01公顷，占土地总面积的4.9%。人平耕地0.06公顷（0.9亩）。土地利用以林地、耕地为主，呈现出“七山一水分半田，半分道路加庄园”的格局。
二、基本农田保护工作开展情况
（一）主要指标落实和完成情况
1、耕地占补平衡情况。2001年初,全市耕地总面积为282958.77公顷,至2004年6月,全市耕地总量274606.85公顷。2001年—2004年6月,因农业产业结构调整、生态退耕、建设占用和灾毁减少耕地9844.01公顷，其中，农业产业结构调整减少604.86公顷，生态退耕减少7224.77公顷，灾毁减少903.34公顷，建设占用1111.04公顷；同期，开发整理复垦补充耕地1492.09公顷，耕地净减少8351.92公顷。剔除生态退耕、结构调整和灾毁减少耕地因素，全市耕地保有量为283339.82公顷。2001年，全市非农建设审批占用耕地434.23公顷，开发整理复垦补充耕地591.14公顷，净增耕地156.91公顷；2002年，非农建设审批占用230.78公顷，开发整理复垦补充242.49公顷，净增11.71公顷;2003年—2004年6月,非农建设审批占用446.03公顷,开发整理复垦补充658.46公顷,净增212.43公顷。建设占用耕地每年都实现了占补平衡，耕地保有量逐年增加。同时，我市还承担了省下达的易地补充耕地任务,三年来,共完成389.18公顷。市本级和各县（市、区）都建立了耕地储备制度，现已储备耕地500.81公顷。
2、基本农田保护基础工作落实情况。全市规划确定基本农田保护面积243384.7公顷，控制指标已层层分解到了县（市、区）、乡（镇）、村组、地块和农户，面积和区位符合规划要求，数据准确，图表吻合，帐表相符，帐卡一致，物卡对应。全市共划定基本农田地块数68250块。投入236万元，完成了市本级及11个县（市、区）土地利用现状数据库建设，部分县（市、区）正在进行基本农田数据库建设，其中，资兴市投入10万元已初步建成。全市2967个行政村，设置基本农田保护标牌2945块，其中，翻新1845块。11个县（市、区）与市政府、251个乡（镇）与县（市、区）政府、2967个行政村与乡（镇）政府、30127个村民小组与村都签订了责任状；全市968076户农户，有779936户与村民小组签订了责任状，剩余的188140户也以发放基本农田保护登记卡的形式落实了保护责任。
3、基本农田利用和变化情况。2001年—2004年6月，全市非农建设占用和灾毁基本农田375.29公顷,其中,非农建设占用基本农田372.79公顷，灾毁2.50公顷。非农建设占用基本农田调整土地利用总体规划22宗，涉及基本农田面积372.79公顷；补划基本农田面积375.29公顷（含灾毁基本农田补划数），现基本农田保护面积仍保持243384.7公顷不变。同时，通过开展中低产田改良、农业新技术推广、有机肥建设、矿毒田改良、新开耕地培肥等工作，基本农田质量有一定程度的提高。
4、违法占用基本农田查处情况。在自检自查中，全市共发现违法占用基本农田9宗，其中,北湖2宗,面积3.33公顷;嘉禾5宗,面积1.13公顷;汝城2宗,面积2.04公顷。现已全部立案，并正在进行查处。
（二）主要做法和措施
1、加强领导，明确责任，及时部署基本农田保护检查工作。一是强化领导。各级政府都成立了耕地保护执法领导小组和基本农田保护领导机构，由政府主要领导负总责，分管领导具体抓，专门办事机构负责落实各项工作。市政府成立了由分管副市长任组长，市政府办、国土资源、农业、监察、财政、林业、水利、审计等部门主要负责人为成员的基本农田保护工作领导小组，设立了领导小组办公室，为全市开展基本农田保护工作提供了组织保证。据统计，全市11个县（市、区）、251个乡（镇）均成立了相应机构，有52名县级领导、545名乡级领导挂帅负责基本农田保护工作；二是强化责任。市政府明确要求，各级政府一把手为基本农田保护的第一责任人，分管领导为直接责任人。在每年召开的各级国土资源工作会议上，市、县、乡、村、组层层签订责任状，明确界定各自的责任关系、范围和后果，实行谁主管、谁负责，并将基本农田保护责任落实到了农户，农户在基本农田保护责任书或面积分户册上都签了字,做到了责任、任务、人员和经费“四落实”；三是认真部署。按照省国土资源厅、省农业厅《基本农田保护检查工作方案》，结合省人大开展的一法一条例执法检查要求，市人大常委会办公室和市政府办公室联合下发了《郴州市实施〈土地管理法〉和〈基本农田保护条例〉情况检查工作方案》、《关于检查〈土地管理法〉和〈基本农田保护条例〉执行情况的通知》。5月26日，召开了全市基本农田保护工作会议，传达了省会议精神，部署了当前工作，提出了工作要求。同时，采取多种形式在全市范围内进行深入广泛地宣传，做到“三个面向”，即宣传面向领导，将两部、两厅关于开展基本农田保护检查工作的文件及相关资料印发四大家领导；宣传面向农民，各级政府把这次检查的内容、时间和步骤向社会公布，将基本农田“五不准”内容发放到农户，让农民掌握政策；宣传面向社会，以“4.22”地球日、“6·25”土地日和其它重大节日为主要宣传时点，利用新闻媒体和各种宣传工具，采取群众喜闻乐见的形式宣传耕地保护的基本国策，大大提高了广大干部群众对基本农田的保护和监督意识。
2、突出重点,查摆问题,认真开展自查自纠活动。5月20日—6月20日，各县（市、区）按省、市方案要求开展了自查，6月21日—27日，由市人大、市政府领导带队组成四个组对各县（市、区）贯彻实施一法一条例和基本农田保护工作开展情况进行了检查。检查采取听、查、看等形式，深入到农户和田间地头实地查看，就基本农田保护法律制度的执行情况、基本农田保护的实际状况和质量水平及重大违法案件的查处,尤其是“五不准”执行情况进行重点检查。通过检查，基本掌握了全市基本农田利用状况和变化情况，促进了全市基本农田保护基础性工作的落实。对在检查中发现的少数地方违法占用基本农田进行非农建设、挖塘养鱼、种果树等行为督促纠正，并严肃查处。
3、建立制度，完善措施，确保基本农田保护工作落到实处。一是建立目标管理考核制度。市政府将基本农田保护工作纳入了全市国民经济和社会发展计划，分年度进行目标管理考核，并与领导政绩挂钩。市委、市政府领导经常过问国土资源工作，市人大把耕地保护（基本农田保护）执法检查工作作为市人大代表视察政府及有关职能部门工作的重要内容之一。市人大和市政府每年都要开展耕地保护（基本农田保护）执法和工作检查；二是建立奖罚制度。从2000年起，市政府对耕地保护先进单位和优胜单位都进行表彰，并分别给予2万元、1.5万元的奖励。为做好基本农田保护检查，市政府在今年的全市国土资源工作会议上明确，检查结果与耕地保护目标管理考核挂钩，检查未通过的县（市、区）不得评为本年度的先进单位和优胜单位。各县（市、区）对先进乡（镇）、乡（镇）对先进村组和个人也相应进行表彰和奖励，并理顺了奖金的列支渠道，建立了稳定的奖励基金。临武县还建立了基本农田保护风险金制度，每个乡（镇）每年要向县政府交纳1000元的风险金，对综合考核评分60分以下的乡（镇）除通报批评外，还将交纳的风险金作为罚金；三是建立了基本农田公示制度。各县（市、区）在主要交通沿线的城镇、集镇，在村庄周边集中连片的基本农田保护区，树起了标准较高的永久性保护标牌，上面注明保护面积、范围、责任人和“五不准”等内容，并对原有标牌进行维修和翻新，原有标牌被毁坏和没有标牌的按要求重新树立。在乡（镇）政务公开栏、集中连片基本农田保护区内公示乡级基本农田保护图；四是建立规划实施管理和年度用地计划制度。对建设用地实行土地利用总体规划与年度计划指标双重管理，严格农地转用审批，遏制建设项目随意占用耕地甚至基本农田的势头，防止突破指标用地。同时，对建设项目需要调整土地利用总体规划的，依法按程序报批，涉及占用基本农田的，补划与被占用基本农田数量和质量相当的基本农田；五是建立耕地占补平衡制度。我们严格按照一法一条例的规定，对建设占用耕地的项目原则上实行先补后占，占一补一，确无能力开垦耕地或开垦的耕地质量不符合要求的，必须按规定缴纳耕地开垦费，由国土资源部门统一负责开垦耕地。通过严把选址关、规划设计关、资金投入关和验收关，确保补充耕地地块选址合理，设计科学，投入到位，验收合格。据统计，近三年来，全市投入耕地开垦的资金达2200多万元。资兴万亩耕地开发、宜章梅麻浆土地复垦等二个部级立项项目已全部通过验收。通过落实种植措施，强化了新开耕地的跟踪管理。嘉禾县塘村镇英花土地开发项目由大户承包种植黄香梨等10余种水果和药材，资兴市引进香港佳万高公司租用经营该市半垅灌区万亩耕地开发范围内的新开耕地进行旅游农业、生态农业开发，宜章县城南乡土地开发项目种植脐橙，汝城县文明乡在3000亩新开耕地上种植奈李、水晶梨等小水果，产生了良好的经济、生态和社会效益；六是建立健全监测网络联动制度。建立了市、县以国土资源和农业部门为主，乡（镇）以乡（镇）长，村以村委主任（兼土地协管员）为主的上下联动监测网络。全市聘请2627名土地协管员定期报告基本农田利用和变化状况。建立健全了市、县、乡、村组四级基本农田动态巡查网络体系，定期对基本农田进行巡回检查，实行全方位的监护。全市设立基本农田土地与施肥效益长期定位监测点100个，对全市基本农田的监控面达82.5%，在桂阳、临武、资兴、苏仙和汝城各设立农业环境监测点1个；七是建立健全防范查处制度。坚持动态巡查制度，狠抓防范工作，将土地违法行为制止在萌芽状态。国土资源和农业部门均设立了举报电话，向社会公布，对举报的问题及时登记，并督促相关责任人认真调查、及时整改、狠抓落实。对违法占用基本农田进行非农建设、挖塘养鱼、种果树等行为，从严从快查处。临武县以零违法案件为目标，加强了部门之间的横向联系，设立法院国土审判联络室、公安国土执勤室、检察院预防土地犯罪工作联络室进行联合执法，同时，将土地违法行为及查处结果在违法用地者所在村内或单位予以公布，抓住违法案件教育干部群众，取得了事半功倍的效果；八是建立健全基本农田档案管理制度。各级国土资源部门建立了建设用地台帐、基本农田保护台帐、用地审批档案、政策文件档案、基本农田调整、补划档案，将基本农田保护图、表、政策文件等资料全部整理归档。所有涉及到基本农田保护工作的表册、台帐、责任状都严格按照上级主管部门的要求统一更新，并打印、装订、存档，建立了一套完整、详细、客观的基本农田保护资料。
三、开发园区清理和征地补偿费清欠情况
（一）抓园区清理，促进依法统一管理。按照国务院和省政府的统一部署，我们对全市各级各类开发园区进行了全面清理，达到了“停、清、撤”的基本要求。清理前我市原有各类园区42个，规划用地总面积13231.25公顷。其中省政府批准的7个，省部门批的1个，市政府批的10个，县级以下批的24个。通过清理整顿，省政府明确我市保留和保留待批的园区有12个。各类园区的规划总面积由原来的13231.25公顷，压缩到6628.6公顷，压缩核减规划面积6602.65公顷，占原有规划面积的49.9%。12个保留和保留待批的园区累计核减规划面积3053.88公顷，占原规划面积的23.1%，其中核减耕地面积约1200公顷，占核减总面积的38%左右；其他30个园区属于原县级审批、不符合城市总体规划和土地利用总体规划、开发程度低的园区，已经市政府下文予以撤销，撤销核减面积3548.78公顷。对撤销的园区，做到了不留机构、不留牌子，正在组织退还土地。基本解决了我市开发园区数量多、布局散、面积大的问题。
（二）积极开展征地补偿费清欠工作，切实维护农民的合法权益。按照国务院和省政府的要求，我们在全市范围内对1999年新法实施以来，拖欠、挪用征地补偿安置费的建设用地项目进行了全面清理。1999年至2003年底，全市存在拖欠、挪用征地补偿费的项目28个，拖欠金额7751.8416万元。到6月底止，已兑付5128.5499万元，清欠率66.2%，尚欠补偿费总计2623.2917万元。对每个欠款单位都落实了兑付计划，签订了支付协议；2004年实施征地的项目14个，应付征地补偿费3643.0215万元，到6月底止，已全部支付到位。
为抓好清欠工作，市政府组织召开了清欠工作专题会议，并根据清欠工作存在的突出问题，制定了几项过硬措施。一是将清欠工作列入了2004年政府为民办实事的9件实事之一，实行市、县、乡三级政府主要领导负总责，亲自抓；二是把清欠工作列入对各县（市、区）政府工作目标管理考核的一项重要内容，建立了目标管理考核办法，对政府承担或组织城市基础设施建设的项目发生拖欠、挪用的，由政府分管领导承担清欠责任；政府各部门组织实施的建设项目发生拖欠、挪用的，由部门主要负责人承担清欠责任，年底由人事、监察部门进行考核；三是建立并落实征地补偿安置双向责任制。建立了市、县、乡三级政府责任制与责任追究制以及相关部门责任制，明确职责，责任到人；四是市主要领导亲自督阵，狠抓清欠工作的个案落实。市政府主要领导和分管领导直接与拖欠大户单位负责人见面，宣传清欠的法规、政策、纪律，提出具体工作时限和要求，督办抓落实；五是建立防拖欠、挪用“反弹”机制。对新报批项目的征地补偿方案进行严格审查，认真履行征地公告、听证制度。凡低于法定和政策补偿标准的项目以及征地补偿费不落实的项目一律不予报批，对征地补偿安置费用不到位、安置责任和措施不落实的县（市、区），暂停新增建设用地报批，暂停下达用地指标；六是对个别分期用地的项目拖欠补偿费的，根据建设单位原来与集体经济组织的协议约定，按照用地进度在动工前结清征地补偿费。市国土资源局按照省厅和市政府的要求下发了通知，成立了清欠的专门工作班子，对拖欠征地补偿安置费的用地单位和责任人实行项目跟踪督查，限期清偿或责令提交还款计划，与被征地集体经济组织签定还款协议。
四、存在的问题及建议
（一）少数地方耕地保护和爱地惜地的意识还有差距，违法用地现象时有发生。表现在：在建设用地占用耕地与保护耕地发生矛盾时，不能正确处理保护与发展的关系，以“发展就必须以牺牲耕地为代价”、“先上车后补票”的错误思想和观念指导工作，给主管部门依法管地造成了很大压力。少数地方还存在违法占用耕地甚至违法占用基本农田建房、养鱼、种果树的现象。部分用地单位对耕地占补平衡存在模糊认识，以单位资金不足为由，拖延、短交甚至拒交耕地开垦费。为确保耕地保护工作的基本国策地位，建议，省里按照一法一条例的要求，将基本农田保护工作纳入各级政府国民经济与社会发展计划，纳入政府领导任期目标管理考核内容，对在耕地保护工作中作出突出贡献的单位和个人纳入各级党委经济工作会议上予以表彰。
（二）基本农田保护面积的划定不合理，比例过高，保护压力大。全市耕地总量只有412万亩，基本农田保护面积就达365万亩，划定率86%，其中,资兴、嘉禾、临武划定的比例都达到了88%，市中心城区城市重点建设区域的苏仙区划定率也达到了84.6%。同时，由于全市耕地总量受灾毁、生态退耕等因素的影响正逐年减少，而建设对耕地的需求量越来越大，但省下达给我市的耕地转用指标大幅减少，今年，仅有220公顷，比去年减少46.8% ，而我市预报的需求量为400公顷，超指标198公顷。实际执行中，上半年就执行了194.62公顷，下半年只剩7.38公顷。耕地供需突出的矛盾给耕保工作带来了巨大压力，基本农田保护工作的压力也随之加大。建议，一是请求省里在下达耕地转用指标时，尽量对我市实行倾斜政策；二是在修订土地利用总体规划安排基本农田保护指标时，适当降低我市基本农田划定率。
（三）土地详查面积与农户承包面积不一致，责任书签订到户时农民抵触情绪大。我市现有基本农田调整划定确认的基础数据是以1996年详查变更面积为准确定的，该数据大于农民计税承包耕地数。部、省方案都要求责任书签订到村、组和农户。过去，我们只签订到乡（镇）政府、村和组，一般对应的是保护区、保护片和保护块，与农户不发生直接关系，农民反应不强烈。现在要求签到户，一方面，由于土地详查面积大于计税面积，农民怕今后以基本农田保护面积为准确定计税面积增加负担，因此，有部分农户不承认土地详查确定的基本农田保护面积数据，也不肯在责任书上签字。另一方面，我市农户较多，居住分散，交通不便，按照“一户一书”签订责任书实难操作，到目前为止，还有部分责任书未签订（以发放基本农田保护卡或分户册代替）。建议，一是省政府应作出规定，按照国家土地统计制度的要求，确定以土地利用现状调查和变更调查为基础形成的基本农田数据为法定数据，解决长期以来耕地和基本农田统计口径不统一的问题；二是从实际出发，不必强求户主签订责任书，改为在一个村民小组内由所有户主共同签名，称之“一组一书”。
（四）新开耕地质量不高，占优补劣现象普遍存在。一法一条例等法律法规明确规定，占补平衡的内涵主要是建设占用耕地必须开垦出同等数量和质量的耕地，而我们开展这项工作的现状是占优补劣，占田补土的情形普遍存在，究其根本原因是投入不足。开发整理复垦耕地价格从省到市都在每亩2000元左右，极少超过每亩3000元。由于补充耕地的质量只能服从开发价格，导致新开耕地质量不高，占田补土现象为数不少。尽管数量平衡了，但质量和结构没有平衡，粮食生产能力没有平衡。建议，一是提高耕地开垦价格，从现在的每亩2000元—3000元提高到3000元—4000元；二是足额收取耕地开垦费，杜绝减免，并做到专款专用，严禁挤占、挪用；三是改革耕地占补平衡考核办法。改变以往那种在考核时，只看数量是否平衡，忽视质量和生态考核的办法，做到三者并重考核。同时，积极探讨实现耕地占补平衡的新途径，从过去以开发荒山、荒地为主向以土地整理复垦为主。还要改革耕作制度，推广新品种和新技术，提高复种指数和单位面积产量。 
（五）质量保护措施不够严，基本农田质量受到影响。一是耕地还存在不同程度的抛荒现象。由于前几年农业比效利益差，农民种粮积极性不高，农业劳动力不够，加上我市属丘陵地区，丘陵、山地多，平地少，耕地分布较散，管理成本高，难度大，导致了耕地抛荒现象的出现。尽管中央今年对种田农民实行直补措施，耕地抛荒现象得到了一定程度的缓解，但抛荒现象还未得到根本解决。据不完全统计，全市还有561.27公顷耕地抛荒；二是耕作粗放，农田污染较严重。特别是矿业污染对不少基本农田造成了破坏，导致地力下降。建议，一是省政府要尽快出台一个可操作性文件，明确从土地出让收入中拿多少比例用于支持农业土地开发和耕地保护，建设高标准基本农田，以提高粮食单产和效益；二是切实按照国办发明电〔2004〕15号文件要求，在摸清情况和原因的基础上，实行分类指导，采取有针对性的措施，制止耕地撂荒行为，恢复撂荒耕地生产；三是省里要出台有关政策，就如何进一步加强基本农田质量保护，抓好农产品质量安全工作做出明确规定。