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贯彻实施《土地管理法》和《基本农田保护条例》情况的汇报
郴州市人民政府
(2004年8月7日)
检查组各位领导:
首先,我代表市政府对各位领导莅临我市检查指导工作表示热烈的欢迎!
新《土地管理法》和《基本农田保护条例》实施以来,我们进一步强化耕地保护国策意识,坚持“在开发中保护,在保护中开发”的方针,严格执行土地利用总体规划,实施土地用途管制,对基本农田实行特殊保护,有力地保护了全市365万亩基本农田,保护率稳定在100%,连续五年实现耕地占补平衡和耕地总量动态平衡,连续三年被省政府评为“耕地保护先进单位”,2001年,临武县被国土资源部和农业部授予“全国基本农田保护先进单位”荣誉称号。现将有关工作开展情况汇报如下:
一、基本概况
郴州市位于湖南省东南部,东界江西赣州,南邻广东韶关、清远,西接永州,北交衡阳、株洲。全市辖8县、1市、2区,258个乡(镇、街道办事处)。总人口458.24万人,土地总面积1931732.8公顷,人口密度为237人/平方公里。截止到2004年6月,全市农用地1735404.8公顷,占土地总面积的90.0%。其中,耕地274606.85公顷,占土地总面积的14%;建设用地97229.99公顷,占土地总面积的5.1%;未利用地99098.01公顷,占土地总面积的4.9%。人平耕地0.06公顷(0.9亩)。土地利用以林地、耕地为主,呈现出“七山一水分半田,半分道路加庄园”的格局。
二、基本农田保护工作开展情况
(一)主要指标落实和完成情况
1、耕地占补平衡情况。2001年初,全市耕地总面积为282958.77公顷,至2004年6月,全市耕地总量274606.85公顷。2001年—2004年6月,因农业产业结构调整、生态退耕、建设占用和灾毁减少耕地9844.01公顷,其中,农业产业结构调整减少604.86公顷,生态退耕减少7224.77公顷,灾毁减少903.34公顷,建设占用1111.04公顷;同期,开发整理复垦补充耕地1492.09公顷,耕地净减少8351.92公顷。剔除生态退耕、结构调整和灾毁减少耕地因素,全市耕地保有量为283339.82公顷。2001年,全市非农建设审批占用耕地434.23公顷,开发整理复垦补充耕地591.14公顷,净增耕地156.91公顷;2002年,非农建设审批占用230.78公顷,开发整理复垦补充242.49公顷,净增11.71公顷;2003年—2004年6月,非农建设审批占用446.03公顷,开发整理复垦补充658.46公顷,净增212.43公顷。建设占用耕地每年都实现了占补平衡,耕地保有量逐年增加。同时,我市还承担了省下达的易地补充耕地任务,三年来,共完成389.18公顷。市本级和各县(市、区)都建立了耕地储备制度,现已储备耕地500.81公顷。
2、基本农田保护基础工作落实情况。全市规划确定基本农田保护面积243384.7公顷,控制指标已层层分解到了县(市、区)、乡(镇)、村组、地块和农户,面积和区位符合规划要求,数据准确,图表吻合,帐表相符,帐卡一致,物卡对应。全市共划定基本农田地块数68250块。投入236万元,完成了市本级及11个县(市、区)土地利用现状数据库建设,部分县(市、区)正在进行基本农田数据库建设,其中,资兴市投入10万元已初步建成。全市2967个行政村,设置基本农田保护标牌2945块,其中,翻新1845块。11个县(市、区)与市政府、251个乡(镇)与县(市、区)政府、2967个行政村与乡(镇)政府、30127个村民小组与村都签订了责任状;全市968076户农户,有779936户与村民小组签订了责任状,剩余的188140户也以发放基本农田保护登记卡的形式落实了保护责任。
3、基本农田利用和变化情况。2001年—2004年6月,全市非农建设占用和灾毁基本农田375.29公顷,其中,非农建设占用基本农田372.79公顷,灾毁2.50公顷。非农建设占用基本农田调整土地利用总体规划22宗,涉及基本农田面积372.79公顷;补划基本农田面积375.29公顷(含灾毁基本农田补划数),现基本农田保护面积仍保持243384.7公顷不变。同时,通过开展中低产田改良、农业新技术推广、有机肥建设、矿毒田改良、新开耕地培肥等工作,基本农田质量有一定程度的提高。
4、违法占用基本农田查处情况。在自检自查中,全市共发现违法占用基本农田9宗,其中,北湖2宗,面积3.33公顷;嘉禾5宗,面积1.13公顷;汝城2宗,面积2.04公顷。现已全部立案,并正在进行查处。
(二)主要做法和措施
1、加强领导,明确责任,及时部署基本农田保护检查工作。一是强化领导。各级政府都成立了耕地保护执法领导小组和基本农田保护领导机构,由政府主要领导负总责,分管领导具体抓,专门办事机构负责落实各项工作。市政府成立了由分管副市长任组长,市政府办、国土资源、农业、监察、财政、林业、水利、审计等部门主要负责人为成员的基本农田保护工作领导小组,设立了领导小组办公室,为全市开展基本农田保护工作提供了组织保证。据统计,全市11个县(市、区)、251个乡(镇)均成立了相应机构,有52名县级领导、545名乡级领导挂帅负责基本农田保护工作;二是强化责任。市政府明确要求,各级政府一把手为基本农田保护的第一责任人,分管领导为直接责任人。在每年召开的各级国土资源工作会议上,市、县、乡、村、组层层签订责任状,明确界定各自的责任关系、范围和后果,实行谁主管、谁负责,并将基本农田保护责任落实到了农户,农户在基本农田保护责任书或面积分户册上都签了字,做到了责任、任务、人员和经费“四落实”;三是认真部署。按照省国土资源厅、省农业厅《基本农田保护检查工作方案》,结合省人大开展的一法一条例执法检查要求,市人大常委会办公室和市政府办公室联合下发了《郴州市实施〈土地管理法〉和〈基本农田保护条例〉情况检查工作方案》、《关于检查〈土地管理法〉和〈基本农田保护条例〉执行情况的通知》。5月26日,召开了全市基本农田保护工作会议,传达了省会议精神,部署了当前工作,提出了工作要求。同时,采取多种形式在全市范围内进行深入广泛地宣传,做到“三个面向”,即宣传面向领导,将两部、两厅关于开展基本农田保护检查工作的文件及相关资料印发四大家领导;宣传面向农民,各级政府把这次检查的内容、时间和步骤向社会公布,将基本农田“五不准”内容发放到农户,让农民掌握政策;宣传面向社会,以“4.22”地球日、“6·25”土地日和其它重大节日为主要宣传时点,利用新闻媒体和各种宣传工具,采取群众喜闻乐见的形式宣传耕地保护的基本国策,大大提高了广大干部群众对基本农田的保护和监督意识。
2、突出重点,查摆问题,认真开展自查自纠活动。5月20日—6月20日,各县(市、区)按省、市方案要求开展了自查,6月21日—27日,由市人大、市政府领导带队组成四个组对各县(市、区)贯彻实施一法一条例和基本农田保护工作开展情况进行了检查。检查采取听、查、看等形式,深入到农户和田间地头实地查看,就基本农田保护法律制度的执行情况、基本农田保护的实际状况和质量水平及重大违法案件的查处,尤其是“五不准”执行情况进行重点检查。通过检查,基本掌握了全市基本农田利用状况和变化情况,促进了全市基本农田保护基础性工作的落实。对在检查中发现的少数地方违法占用基本农田进行非农建设、挖塘养鱼、种果树等行为督促纠正,并严肃查处。
3、建立制度,完善措施,确保基本农田保护工作落到实处。一是建立目标管理考核制度。市政府将基本农田保护工作纳入了全市国民经济和社会发展计划,分年度进行目标管理考核,并与领导政绩挂钩。市委、市政府领导经常过问国土资源工作,市人大把耕地保护(基本农田保护)执法检查工作作为市人大代表视察政府及有关职能部门工作的重要内容之一。市人大和市政府每年都要开展耕地保护(基本农田保护)执法和工作检查;二是建立奖罚制度。从2000年起,市政府对耕地保护先进单位和优胜单位都进行表彰,并分别给予2万元、1.5万元的奖励。为做好基本农田保护检查,市政府在今年的全市国土资源工作会议上明确,检查结果与耕地保护目标管理考核挂钩,检查未通过的县(市、区)不得评为本年度的先进单位和优胜单位。各县(市、区)对先进乡(镇)、乡(镇)对先进村组和个人也相应进行表彰和奖励,并理顺了奖金的列支渠道,建立了稳定的奖励基金。临武县还建立了基本农田保护风险金制度,每个乡(镇)每年要向县政府交纳1000元的风险金,对综合考核评分60分以下的乡(镇)除通报批评外,还将交纳的风险金作为罚金;三是建立了基本农田公示制度。各县(市、区)在主要交通沿线的城镇、集镇,在村庄周边集中连片的基本农田保护区,树起了标准较高的永久性保护标牌,上面注明保护面积、范围、责任人和“五不准”等内容,并对原有标牌进行维修和翻新,原有标牌被毁坏和没有标牌的按要求重新树立。在乡(镇)政务公开栏、集中连片基本农田保护区内公示乡级基本农田保护图;四是建立规划实施管理和年度用地计划制度。对建设用地实行土地利用总体规划与年度计划指标双重管理,严格农地转用审批,遏制建设项目随意占用耕地甚至基本农田的势头,防止突破指标用地。同时,对建设项目需要调整土地利用总体规划的,依法按程序报批,涉及占用基本农田的,补划与被占用基本农田数量和质量相当的基本农田;五是建立耕地占补平衡制度。我们严格按照一法一条例的规定,对建设占用耕地的项目原则上实行先补后占,占一补一,确无能力开垦耕地或开垦的耕地质量不符合要求的,必须按规定缴纳耕地开垦费,由国土资源部门统一负责开垦耕地。通过严把选址关、规划设计关、资金投入关和验收关,确保补充耕地地块选址合理,设计科学,投入到位,验收合格。据统计,近三年来,全市投入耕地开垦的资金达2200多万元。资兴万亩耕地开发、宜章梅麻浆土地复垦等二个部级立项项目已全部通过验收。通过落实种植措施,强化了新开耕地的跟踪管理。嘉禾县塘村镇英花土地开发项目由大户承包种植黄香梨等10余种水果和药材,资兴市引进香港佳万高公司租用经营该市半垅灌区万亩耕地开发范围内的新开耕地进行旅游农业、生态农业开发,宜章县城南乡土地开发项目种植脐橙,汝城县文明乡在3000亩新开耕地上种植奈李、水晶梨等小水果,产生了良好的经济、生态和社会效益;六是建立健全监测网络联动制度。建立了市、县以国土资源和农业部门为主,乡(镇)以乡(镇)长,村以村委主任(兼土地协管员)为主的上下联动监测网络。全市聘请2627名土地协管员定期报告基本农田利用和变化状况。建立健全了市、县、乡、村组四级基本农田动态巡查网络体系,定期对基本农田进行巡回检查,实行全方位的监护。全市设立基本农田土地与施肥效益长期定位监测点100个,对全市基本农田的监控面达82.5%,在桂阳、临武、资兴、苏仙和汝城各设立农业环境监测点1个;七是建立健全防范查处制度。坚持动态巡查制度,狠抓防范工作,将土地违法行为制止在萌芽状态。国土资源和农业部门均设立了举报电话,向社会公布,对举报的问题及时登记,并督促相关责任人认真调查、及时整改、狠抓落实。对违法占用基本农田进行非农建设、挖塘养鱼、种果树等行为,从严从快查处。临武县以零违法案件为目标,加强了部门之间的横向联系,设立法院国土审判联络室、公安国土执勤室、检察院预防土地犯罪工作联络室进行联合执法,同时,将土地违法行为及查处结果在违法用地者所在村内或单位予以公布,抓住违法案件教育干部群众,取得了事半功倍的效果;八是建立健全基本农田档案管理制度。各级国土资源部门建立了建设用地台帐、基本农田保护台帐、用地审批档案、政策文件档案、基本农田调整、补划档案,将基本农田保护图、表、政策文件等资料全部整理归档。所有涉及到基本农田保护工作的表册、台帐、责任状都严格按照上级主管部门的要求统一更新,并打印、装订、存档,建立了一套完整、详细、客观的基本农田保护资料。
三、开发园区清理和征地补偿费清欠情况
(一)抓园区清理,促进依法统一管理。按照国务院和省政府的统一部署,我们对全市各级各类开发园区进行了全面清理,达到了“停、清、撤”的基本要求。清理前我市原有各类园区42个,规划用地总面积13231.25公顷。其中省政府批准的7个,省部门批的1个,市政府批的10个,县级以下批的24个。通过清理整顿,省政府明确我市保留和保留待批的园区有12个。各类园区的规划总面积由原来的13231.25公顷,压缩到6628.6公顷,压缩核减规划面积6602.65公顷,占原有规划面积的49.9%。12个保留和保留待批的园区累计核减规划面积3053.88公顷,占原规划面积的23.1%,其中核减耕地面积约1200公顷,占核减总面积的38%左右;其他30个园区属于原县级审批、不符合城市总体规划和土地利用总体规划、开发程度低的园区,已经市政府下文予以撤销,撤销核减面积3548.78公顷。对撤销的园区,做到了不留机构、不留牌子,正在组织退还土地。基本解决了我市开发园区数量多、布局散、面积大的问题。
(二)积极开展征地补偿费清欠工作,切实维护农民的合法权益。按照国务院和省政府的要求,我们在全市范围内对1999年新法实施以来,拖欠、挪用征地补偿安置费的建设用地项目进行了全面清理。1999年至2003年底,全市存在拖欠、挪用征地补偿费的项目28个,拖欠金额7751.8416万元。到6月底止,已兑付5128.5499万元,清欠率66.2%,尚欠补偿费总计2623.2917万元。对每个欠款单位都落实了兑付计划,签订了支付协议;2004年实施征地的项目14个,应付征地补偿费3643.0215万元,到6月底止,已全部支付到位。
为抓好清欠工作,市政府组织召开了清欠工作专题会议,并根据清欠工作存在的突出问题,制定了几项过硬措施。一是将清欠工作列入了2004年政府为民办实事的9件实事之一,实行市、县、乡三级政府主要领导负总责,亲自抓;二是把清欠工作列入对各县(市、区)政府工作目标管理考核的一项重要内容,建立了目标管理考核办法,对政府承担或组织城市基础设施建设的项目发生拖欠、挪用的,由政府分管领导承担清欠责任;政府各部门组织实施的建设项目发生拖欠、挪用的,由部门主要负责人承担清欠责任,年底由人事、监察部门进行考核;三是建立并落实征地补偿安置双向责任制。建立了市、县、乡三级政府责任制与责任追究制以及相关部门责任制,明确职责,责任到人;四是市主要领导亲自督阵,狠抓清欠工作的个案落实。市政府主要领导和分管领导直接与拖欠大户单位负责人见面,宣传清欠的法规、政策、纪律,提出具体工作时限和要求,督办抓落实;五是建立防拖欠、挪用“反弹”机制。对新报批项目的征地补偿方案进行严格审查,认真履行征地公告、听证制度。凡低于法定和政策补偿标准的项目以及征地补偿费不落实的项目一律不予报批,对征地补偿安置费用不到位、安置责任和措施不落实的县(市、区),暂停新增建设用地报批,暂停下达用地指标;六是对个别分期用地的项目拖欠补偿费的,根据建设单位原来与集体经济组织的协议约定,按照用地进度在动工前结清征地补偿费。市国土资源局按照省厅和市政府的要求下发了通知,成立了清欠的专门工作班子,对拖欠征地补偿安置费的用地单位和责任人实行项目跟踪督查,限期清偿或责令提交还款计划,与被征地集体经济组织签定还款协议。
四、存在的问题及建议
(一)少数地方耕地保护和爱地惜地的意识还有差距,违法用地现象时有发生。表现在:在建设用地占用耕地与保护耕地发生矛盾时,不能正确处理保护与发展的关系,以“发展就必须以牺牲耕地为代价”、“先上车后补票”的错误思想和观念指导工作,给主管部门依法管地造成了很大压力。少数地方还存在违法占用耕地甚至违法占用基本农田建房、养鱼、种果树的现象。部分用地单位对耕地占补平衡存在模糊认识,以单位资金不足为由,拖延、短交甚至拒交耕地开垦费。为确保耕地保护工作的基本国策地位,建议,省里按照一法一条例的要求,将基本农田保护工作纳入各级政府国民经济与社会发展计划,纳入政府领导任期目标管理考核内容,对在耕地保护工作中作出突出贡献的单位和个人纳入各级党委经济工作会议上予以表彰。
(二)基本农田保护面积的划定不合理,比例过高,保护压力大。全市耕地总量只有412万亩,基本农田保护面积就达365万亩,划定率86%,其中,资兴、嘉禾、临武划定的比例都达到了88%,市中心城区城市重点建设区域的苏仙区划定率也达到了84.6%。同时,由于全市耕地总量受灾毁、生态退耕等因素的影响正逐年减少,而建设对耕地的需求量越来越大,但省下达给我市的耕地转用指标大幅减少,今年,仅有220公顷,比去年减少46.8%
,而我市预报的需求量为400公顷,超指标198公顷。实际执行中,上半年就执行了194.62公顷,下半年只剩7.38公顷。耕地供需突出的矛盾给耕保工作带来了巨大压力,基本农田保护工作的压力也随之加大。建议,一是请求省里在下达耕地转用指标时,尽量对我市实行倾斜政策;二是在修订土地利用总体规划安排基本农田保护指标时,适当降低我市基本农田划定率。
(三)土地详查面积与农户承包面积不一致,责任书签订到户时农民抵触情绪大。我市现有基本农田调整划定确认的基础数据是以1996年详查变更面积为准确定的,该数据大于农民计税承包耕地数。部、省方案都要求责任书签订到村、组和农户。过去,我们只签订到乡(镇)政府、村和组,一般对应的是保护区、保护片和保护块,与农户不发生直接关系,农民反应不强烈。现在要求签到户,一方面,由于土地详查面积大于计税面积,农民怕今后以基本农田保护面积为准确定计税面积增加负担,因此,有部分农户不承认土地详查确定的基本农田保护面积数据,也不肯在责任书上签字。另一方面,我市农户较多,居住分散,交通不便,按照“一户一书”签订责任书实难操作,到目前为止,还有部分责任书未签订(以发放基本农田保护卡或分户册代替)。建议,一是省政府应作出规定,按照国家土地统计制度的要求,确定以土地利用现状调查和变更调查为基础形成的基本农田数据为法定数据,解决长期以来耕地和基本农田统计口径不统一的问题;二是从实际出发,不必强求户主签订责任书,改为在一个村民小组内由所有户主共同签名,称之“一组一书”。
(四)新开耕地质量不高,占优补劣现象普遍存在。一法一条例等法律法规明确规定,占补平衡的内涵主要是建设占用耕地必须开垦出同等数量和质量的耕地,而我们开展这项工作的现状是占优补劣,占田补土的情形普遍存在,究其根本原因是投入不足。开发整理复垦耕地价格从省到市都在每亩2000元左右,极少超过每亩3000元。由于补充耕地的质量只能服从开发价格,导致新开耕地质量不高,占田补土现象为数不少。尽管数量平衡了,但质量和结构没有平衡,粮食生产能力没有平衡。建议,一是提高耕地开垦价格,从现在的每亩2000元—3000元提高到3000元—4000元;二是足额收取耕地开垦费,杜绝减免,并做到专款专用,严禁挤占、挪用;三是改革耕地占补平衡考核办法。改变以往那种在考核时,只看数量是否平衡,忽视质量和生态考核的办法,做到三者并重考核。同时,积极探讨实现耕地占补平衡的新途径,从过去以开发荒山、荒地为主向以土地整理复垦为主。还要改革耕作制度,推广新品种和新技术,提高复种指数和单位面积产量。
(五)质量保护措施不够严,基本农田质量受到影响。一是耕地还存在不同程度的抛荒现象。由于前几年农业比效利益差,农民种粮积极性不高,农业劳动力不够,加上我市属丘陵地区,丘陵、山地多,平地少,耕地分布较散,管理成本高,难度大,导致了耕地抛荒现象的出现。尽管中央今年对种田农民实行直补措施,耕地抛荒现象得到了一定程度的缓解,但抛荒现象还未得到根本解决。据不完全统计,全市还有561.27公顷耕地抛荒;二是耕作粗放,农田污染较严重。特别是矿业污染对不少基本农田造成了破坏,导致地力下降。建议,一是省政府要尽快出台一个可操作性文件,明确从土地出让收入中拿多少比例用于支持农业土地开发和耕地保护,建设高标准基本农田,以提高粮食单产和效益;二是切实按照国办发明电〔2004〕15号文件要求,在摸清情况和原因的基础上,实行分类指导,采取有针对性的措施,制止耕地撂荒行为,恢复撂荒耕地生产;三是省里要出台有关政策,就如何进一步加强基本农田质量保护,抓好农产品质量安全工作做出明确规定。
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